《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》政策解讀
從細(xì)節(jié)入手推進(jìn)依法行政
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》）已于2015年3月1日起施行,。在《條例》經(jīng)國(guó)務(wù)院原則通過后,，自然資源部就依據(jù)《條例》的主旨和精神，結(jié)合各不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)地區(qū)的統(tǒng)一登記實(shí)踐,，啟動(dòng)了《條例》實(shí)施細(xì)則的起草工作,。今年1月1日，自然資源部以第63號(hào)令發(fā)布實(shí)施《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）,，對(duì)《條例》進(jìn)行了細(xì)化,，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記確定了更為詳細(xì)的操作規(guī)范。我們將組織相關(guān)專家,，分兩期對(duì)《細(xì)則》進(jìn)行深度解讀,。
《細(xì)則》體現(xiàn)了依法行政的要求,，細(xì)化了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記各項(xiàng)具體規(guī)則，對(duì)于登記機(jī)構(gòu)及其工作人員的權(quán)限,、登記程序,、各類登記類型及其申請(qǐng)材料、不動(dòng)產(chǎn)登記資料的查詢,、利用和保護(hù)等都進(jìn)行了具體規(guī)定,。可以說,，踐行依法行政,，構(gòu)成了貫穿《細(xì)則》各項(xiàng)制度和規(guī)范的一條紅線。
嚴(yán)格遵循上位法設(shè)定登記權(quán)限
《細(xì)則》制定過程中,，恪守《物權(quán)法》等法律以及《條例》等行政法規(guī)的基本精神和各項(xiàng)具體制度,，嚴(yán)格設(shè)定登記機(jī)構(gòu)各項(xiàng)權(quán)限、強(qiáng)化登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任
登記制度設(shè)計(jì)中,，登記程序的啟動(dòng)權(quán)歸屬于登記機(jī)構(gòu)還是當(dāng)事人至關(guān)重要,。不動(dòng)產(chǎn)登記，究其本質(zhì),，是在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利因法律事實(shí)發(fā)生變動(dòng)的情況下,，由當(dāng)事人就相關(guān)法律事實(shí)提出主張，登記機(jī)構(gòu)確認(rèn)法律事實(shí)的發(fā)生并就相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)后果記載于登記簿,。根據(jù)《物權(quán)法》對(duì)物權(quán)變動(dòng)的規(guī)定,，不動(dòng)產(chǎn)登記原則上應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人提出；登記程序原則上應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人啟動(dòng),?！段餀?quán)法》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定，也確認(rèn)了依申請(qǐng)登記的基本原則,。
但從不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐來看,，不少規(guī)范性文件中存在著相當(dāng)數(shù)量的允許登記機(jī)構(gòu)隨意依職權(quán)啟動(dòng)登記程序的規(guī)定。這種做法嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人的信賴?yán)婧徒灰装踩?，本質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的過分干預(yù),。
《細(xì)則》在遵循《物權(quán)法》基本精神的基礎(chǔ)上，在第二條明確規(guī)定,，不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)當(dāng)依照當(dāng)事人的申請(qǐng)進(jìn)行,，但法律、行政法規(guī)以及本實(shí)施細(xì)則另有規(guī)定的除外,。這就明確確定了依申請(qǐng)登記的原則,；而將依職權(quán)辦理登記嚴(yán)格限制在法定特定情形。同時(shí)，在第十三條明確規(guī)定,，申請(qǐng)登記的事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿前,，全體申請(qǐng)人提出撤回登記申請(qǐng)的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將登記申請(qǐng)書以及相關(guān)材料退還申請(qǐng)人,，從而允許當(dāng)事人依照其意志終結(jié)登記程序,。這就明確了當(dāng)事人的意思在登記中的主導(dǎo)地位，充分體現(xiàn)了《物權(quán)法》等法律所貫徹的私法自治的精神,。
此外,，《細(xì)則》對(duì)登記類型的詳細(xì)列舉、對(duì)登記程序的縝密細(xì)化,、對(duì)各類申請(qǐng)材料的嚴(yán)格限制,、對(duì)登記機(jī)構(gòu)審查職責(zé)的規(guī)定、對(duì)異議登記失效的規(guī)定等,，無不是對(duì)登記職權(quán)的規(guī)范,，無不體現(xiàn)了上位法的要求。
恪守程序法定,，細(xì)化登記程序
權(quán)力的行使必須依據(jù)法定的程序進(jìn)行,。不動(dòng)產(chǎn)登記制度本質(zhì)上是行政程序法，而《細(xì)則》以專章規(guī)范了不動(dòng)產(chǎn)登記的具體程序
對(duì)于依申請(qǐng)登記,，《細(xì)則》將其明確區(qū)分為申請(qǐng),、受理、審核,、記載4個(gè)階段。就登記申請(qǐng),，《細(xì)則》對(duì)于申請(qǐng)材料及其形式,、共有人申請(qǐng)、法定代理人和委托代理人代為申請(qǐng)等都進(jìn)行了細(xì)致規(guī)范,。就登記機(jī)構(gòu)的審核,，《細(xì)則》對(duì)于登記機(jī)構(gòu)具體查驗(yàn)事項(xiàng)、實(shí)地查看的具體內(nèi)容,，都在《暫行條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化,。尤其是對(duì)于實(shí)踐中做法迥異的公告問題，《細(xì)則》詳細(xì)列舉了需要進(jìn)行公告的各種情形,，并對(duì)公告的方式,、期間、公告內(nèi)容,、后果等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,。《細(xì)則》還就依囑托登記、權(quán)屬證書和登記證明的發(fā)放,、補(bǔ)發(fā),、換發(fā)、收回等,，都規(guī)定了細(xì)致,、完善的程序。
此外,，在各種具體登記類型中,，《細(xì)則》也對(duì)其中的特殊程序作出了規(guī)范。主要涉及以下幾類：一是對(duì)依職權(quán)登記的授權(quán),。例如,，針對(duì)我國(guó)廣大農(nóng)村尚有大量未登記的不動(dòng)產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)，《細(xì)則》授權(quán)市,、縣人民政府根據(jù)情況組織開展集體土地所有權(quán),、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán),、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的首次登記,。為方便群眾，此種登記所需的權(quán)屬來源,、調(diào)查等登記材料,，由人民政府有關(guān)部門組織獲取。二是對(duì)相關(guān)登記程序銜接的規(guī)定,。例如,，因圍填海造地等新形成土地的，《細(xì)則》要求申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在圍填海造地等工程竣工后,，申請(qǐng)國(guó)有土地使用權(quán)登記,，并辦理海域使用權(quán)注銷登記。三是對(duì)特定登記類型規(guī)定了特定程序,。例如,，基于異議登記的臨時(shí)性、急迫性,，《細(xì)則》規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)受理異議登記申請(qǐng)的,，應(yīng)當(dāng)將異議事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿。這實(shí)際意味著該類登記僅需申請(qǐng),、受理,、記載3個(gè)環(huán)節(jié)，省略了審核的環(huán)節(jié),。
簡(jiǎn)化證明要求,，限制申請(qǐng)材料
《條例》明確將登記申請(qǐng)材料限于“法律、行政法規(guī)以及本條例實(shí)施細(xì)則規(guī)定的其他材料”，以避免登記機(jī)構(gòu)借設(shè)定申請(qǐng)材料來擴(kuò)張行政許可,、濫設(shè)前置性審批
實(shí)踐中,，各地登記機(jī)構(gòu)存在著隨意增加登記申請(qǐng)材料、登記前置條件的情形,。例如：對(duì)新建房屋所有權(quán)的首次登記,，有的地方要求將是否取得施工許可證也作為登記申請(qǐng)材料。而未取得施工許可證,，屬于行政處罰的范疇,，與房屋所有權(quán)并無關(guān)系。還有地方規(guī)定,，名下有違法建筑物的所有權(quán)人的合法房產(chǎn)不得辦理抵押,、轉(zhuǎn)讓登記，形成了合法財(cái)產(chǎn)與不法財(cái)產(chǎn)之間的“連坐”,。
《細(xì)則》認(rèn)真貫徹《條例》的要求,，對(duì)于各類申請(qǐng)材料進(jìn)行了嚴(yán)格限制。
《細(xì)則》以第四章,、第五章共計(jì)十三節(jié),、七十個(gè)條文，對(duì)于十二種具體登記類型進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,。這些規(guī)范中,，大多數(shù)是對(duì)各種具體登記類型中各類申請(qǐng)材料的規(guī)定。通過全面細(xì)致的列舉,，最大限度杜絕了隨意增設(shè)申請(qǐng)材料的可能性,。
就《細(xì)則》對(duì)各類登記類型中各項(xiàng)申請(qǐng)材料的具體規(guī)定來看，除了登記申請(qǐng)書,、身份證明,、權(quán)屬證書等權(quán)利來源證明文件之外，主要包括：一是引發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)的法律事實(shí)的證明材料,。例如合同、繼承證明材料,、生效法律文書等,。二是法律、行政法規(guī)規(guī)定的前置程序的證明,。例如,，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,，要求提供發(fā)包方同意的材料。三是法律、行政法規(guī)規(guī)定的稅費(fèi)繳納證明,。例如：申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記的,，《細(xì)則》依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，要求提供土地出讓價(jià)款繳納憑證,。這些材料,，都是依據(jù)法律、行政法規(guī)必須提供的,。
基于便民利民的考慮,，對(duì)于各類證明材料進(jìn)行了選擇性規(guī)定。在申請(qǐng)材料的設(shè)計(jì)上,，《細(xì)則》在實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)審查能力和申請(qǐng)材料匹配的同時(shí),，為當(dāng)事人提供了多種選擇。例如：自然人處分不動(dòng)產(chǎn),，委托代理人申請(qǐng)登記的,，理論上授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)經(jīng)過公證。但《細(xì)則》允許被代理人與代理人共同到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)簽訂授權(quán)委托書,。再如：對(duì)于父母之外的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)關(guān)系證明材料,，《細(xì)則》規(guī)定了人民法院指定監(jiān)護(hù)的法律文書、公證文書等多種材料,。這就在保證相關(guān)材料法律效力和證明力的同時(shí),，切實(shí)減輕了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。
合理配置職權(quán),，強(qiáng)化部門協(xié)同
《細(xì)則》在登記機(jī)構(gòu)與相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)銜接上,，充分尊重了相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)尤其是司法機(jī)關(guān)的職權(quán)，體現(xiàn)了國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工合作和有機(jī)配合
就登記機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,，對(duì)于跨區(qū)域不動(dòng)產(chǎn)登記,，《細(xì)則》強(qiáng)調(diào)具體辦理的機(jī)構(gòu)在登記完畢后應(yīng)當(dāng)將不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的登記結(jié)果告知不動(dòng)產(chǎn)所跨區(qū)域的其他不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)；對(duì)于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的項(xiàng)目用海,、用島的登記,，以及中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的國(guó)有土地等不動(dòng)產(chǎn)登記，《細(xì)則》明確了相關(guān)登記機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制,；對(duì)于地役權(quán)登記可能涉及的供役地,、需役地分屬不同登記機(jī)構(gòu)管轄的情形，《細(xì)則》規(guī)定先由供役地所在地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)完成登記,，再將相關(guān)事項(xiàng)通知需役地所在地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu),。《細(xì)則》還強(qiáng)調(diào)信息平臺(tái)的統(tǒng)一,，要求各不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),，做好數(shù)據(jù)整合,、系統(tǒng)建設(shè)和信息服務(wù)等工作。
就登記機(jī)構(gòu)與登記囑托機(jī)關(guān)的關(guān)系,，《細(xì)則》第十九條明確規(guī)定,，在相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法持相關(guān)文書要求登記機(jī)構(gòu)辦理登記的情況下，登記機(jī)構(gòu)直接辦理不動(dòng)產(chǎn)登記,。而且,，即便不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為登記事項(xiàng)存在異議的，其也只能向有關(guān)機(jī)關(guān)提出審查建議,，而不能不予辦理,。針對(duì)實(shí)踐中囑托登記中最常見的查封登記，《細(xì)則》以專門一節(jié)進(jìn)行了規(guī)定,，對(duì)于囑托材料,、輪候查封、查封登記的注銷以及囑托機(jī)關(guān)等進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定,。
就登記機(jī)構(gòu)與相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)交易管理機(jī)關(guān)的關(guān)系,，《細(xì)則》在預(yù)購(gòu)商品房預(yù)告登記中明確以預(yù)售合同備案作為前提，體現(xiàn)了對(duì)交易監(jiān)管部門的尊重和配合,；對(duì)于國(guó)務(wù)院確定的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的森林,、林木和林地的登記，明確由自然資源部受理并會(huì)同有關(guān)部門辦理,；在登記資料利用上,，明確強(qiáng)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)建立不動(dòng)產(chǎn)登記信息與交易信息互聯(lián)共享機(jī)制，確保不動(dòng)產(chǎn)登記與交易有序銜接,。
此外,，《細(xì)則》還對(duì)人民法院、人民檢察院,、國(guó)家安全機(jī)關(guān),、監(jiān)察機(jī)關(guān)等相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的登記資料查詢權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定。
