《關于進一步強化日常監(jiān)督管理嚴格執(zhí)行防止干預司法“三個規(guī)定”的意見》相關問題解讀
為深入貫徹落實《領導干部干預司法活動,、插手具體案件處理的記錄,、通報和責任追究規(guī)定》《司法機關內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》《關于進一步規(guī)范司法人員與當事人、律師,、特殊關系人,、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》（以下簡稱“三個規(guī)定”）要求，鞏固深化“三個規(guī)定”專項整治成果,，強化日常監(jiān)督管理,，最高人民法院黨組2021年1月印發(fā)《關于進一步強化日常監(jiān)督管理、嚴格執(zhí)行防止干預司法“三個規(guī)定”的意見》（以下簡稱《意見》）,，提出了4個部分共計23條具體措施,，現(xiàn)就有關問題作如下解讀：
一、《意見》的出臺背景和目的
黨的十八大以來,，以習近平同志為核心的黨中央特別重視司法公正廉潔,，對防止違規(guī)干預司法問題多次作出重要批示指示，要求建立防止領導干部和司法機關內(nèi)部人員干預過問案件的記錄和責任追究制度，規(guī)范司法人員與當事人,、律師,、特殊關系人、中介組織的接觸交往,?！叭齻€規(guī)定”的出臺，是黨中央在全面推進依法治國背景下作出的重大戰(zhàn)略部署,，是對人民法院依法獨立行使審判權原則的豐富和發(fā)展,，是從外部和內(nèi)部建立的防止干預司法的“防火墻”和“隔離帶”，是人民法院依法獨立公正行使職權,，防止司法不廉,，防止審判權濫用、誤用的重大制度保障,，是今后一個時期人民法院必須常抓不懈的一項重大政治任務,。《意見》的制定,，是對防止干預過問案件制度的進一步落實舉措,，主要基于以下考慮：
一是實化細化“三個規(guī)定”制度要求?！叭齻€規(guī)定”的出臺,，確立了防止干預過問案件的制度規(guī)則，對司法機關依法獨立公正行使職權起到了積極作用,。但由于規(guī)定較為原則,，政法各部門對相關規(guī)定的理解和認識存在分歧，司法實踐中存在著思想認識不到位,、政策要求把握不準,、長效機制不夠健全等問題，影響了制度實施效果,?！兑庖姟方Y合全國法院近年來貫徹落實“三個規(guī)定”中遇到的實際問題和客觀環(huán)境的發(fā)展變化，合理細化制度要求,，既堅持有法可依,、有章可循，不對已有規(guī)定進行修改,，又注重規(guī)定內(nèi)容的針對性,、有效性、可操作性,。將相關要求上升到工作機制層面,，便于司法實踐操作,，有效推動各級法院在司法實踐中一體遵循，嚴格執(zhí)行,。
二是鞏固深化專項整治活動成果,。2020年上半年，最高人民法院組織全國法院開展“三個規(guī)定”執(zhí)行情況“回頭看”和突出問題專項整治,，理順了“三個規(guī)定”貫徹落實的體制機制,，廣大法院工作人員貫徹落實“三個規(guī)定”的思想認識明顯提升。為繼承既有成果,，指導長遠實踐,，最高人民法院黨組認真總結制度執(zhí)行中暴露的問題和短板，結合中央政法委,、中央紀委機關,、國家監(jiān)委的要求和人民法院工作實際，制定《意見》,。從強化宣傳教育,、明確標準要求、加強監(jiān)督檢查,、建立長效機制等多角度提出要求,，著力解決專項整治中發(fā)現(xiàn)的規(guī)定要求把握不牢、記錄報告積極性不高,、社會宣傳力度不夠、配套措施跟進執(zhí)行不到位等問題,。
三是持續(xù)鏟除司法腐敗滋生土壤,。近年來，人民法院為貫徹落實中央要求,，持續(xù)推進“三個規(guī)定”落地落實,，干預過問案件現(xiàn)象得到了一定程度遏制，但尚未得到根治,，張堅,、張家慧等案件背后仍然存在請托和以案謀私等庸俗司法文化“暗影”?！兑庖姟返某雠_和實施,，旨在從司法機關外部、司法機關內(nèi)部和辦案人員自身三個層面阻斷影響獨立公正司法的因素,，形成全方位,、立體式保障司法機關獨立公正的制度體系，積極培育“應記必記,、應報盡報”的司法環(huán)境,，有效幫助遏制干預過問案件行為，持續(xù)鏟除司法腐敗滋生的土壤。
二,、對于《意見》重點內(nèi)容的解讀
《意見》從提高思想認識,、明確目標任務，把握政策要求,、嚴格工作標準,，強化日常監(jiān)督、建立長效機制,，層層壓實責任,、形成落實合力4個方面提出了23條具體意見。
?。ㄒ唬╆P于“三個規(guī)定”政策要求,、工作標準的理解適用
1.明確落實“三個規(guī)定”的人員范圍。按照《領導干部干預司法活動,、插手具體案件處理的記錄,、通報和責任追究規(guī)定》要求，針對外部人員插手干預案件處理的記錄主體為人民法院,；按照《司法機關內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》要求,，針對內(nèi)部人員插手干預案件處理記錄主體是人民法院辦案人員。但從司法實踐角度來看,，人民法院各個崗位都有可能成為被圍獵的對象,，院庭長等負有監(jiān)督管理職責的領導干部，以及綜合部門人員,，都有可能成為請托對象,，僅僅讓辦案人員登記記錄相關情況難以起到從嚴管理的作用。因此人民法院在落實“三個規(guī)定”過程中,，將人員范圍規(guī)定為法院工作人員,，含6個月以上的聘用、借調(diào),、掛職人員,，而不再局限于辦案人員。
2.明確違反“三個規(guī)定”的情形,?！兑庖姟返?條強調(diào)要厘清“三個規(guī)定”的政策界限，準確區(qū)分依法履職和干預過問案件行為,，打消正常履職顧慮,。《意見》指出,，對政策界限不明確,，難以判斷是否屬于干預過問案件行為的,，應當先客觀登記記錄，再由相關職能部門審核甄別,。大大減輕了法院工作人員進行記錄填報的甄別難度,。第6條在此基礎上明確了違反“三個規(guī)定”的具體情形，即法院工作人員私下會見案件當事人及其關系人,、接受請托,、轉遞材料、打探案情,、通風報信,、干預他人辦案、為案件當事人在訴訟案件上提供幫助,、為律師介紹案件,、分成案件代理費等行為，均屬于違規(guī)行為,。上述行為,，需要在記錄報告平臺上進行填報，并按照相關規(guī)定承擔責任,。
3.明確需要記錄報告的具體情形,。《意見》第7,、8,、9條對外部人員過問、內(nèi)部人員過問,、不正當接觸交往的記錄情形進行了明確,。《意見》要求,，法院工作人員對于人民法院以外的領導干部以組織名義向人民法院發(fā)文發(fā)函對案件處理提出要求的，或者領導干部及其身邊的工作人員,、親屬干預司法活動,、插手具體案件，應當如實記錄,，并留存案件材料,；對于法院工作人員非因履行法定職責或經(jīng)過法定程序，過問他人正在辦理的案件,、轉遞材料,、打探案情、說請打招呼的應當留存相關材料,，如實記錄,；對于非因工作需要,，未經(jīng)相關規(guī)定辦理審批手續(xù)并獲批準外，與當事人,、律師,、特殊關系人、中介組織的接觸行為,，應當如實記錄報告,。此外《意見》設置了兩條例外情形：一是外部人員接受人民法院委托或許可，按照工作程序就涉及國家利益,、社會利益的案件提出的參考意見,，可以不記錄，但應將相關材料附卷備查,；二是上級法院履行對下監(jiān)督管理職責或院庭長在本院審判權力和責任清單范圍內(nèi)履行審判監(jiān)督管理職責的,，不屬于違規(guī)情形，按照正常工作程序辦理,，可以不進行記錄,。
4.明確不記錄或不如實記錄的后果。面對插手干預過問案件和與當事人不正當接觸交往等違規(guī)行為,，法院工作人員不僅要第一時間嚴肅拒絕,，同時也要及時、全面,、如實的進行記錄,，否則將承擔法律后果?！兑庖姟返?0條明確了不記錄或不如實記錄的后果,，初次發(fā)生，給予警告,、通報批評,，發(fā)生兩次以上的，按照相關規(guī)定,，給予紀律處分,；主管領導授意不記錄或不如實記錄的，依法追究主管領導責任,。
5.明確區(qū)分“三個規(guī)定”記錄類型,。根據(jù)“三個規(guī)定”制度要求，外部人員的范圍,，是指各級黨的機關,、人大機關、行政機關,、政協(xié)機關,、檢察機關,、軍事機關以及公司、企業(yè),、事業(yè)單位,、社會團體中具有國家工作人員身份的領導干部，也包括離退休領導干部,；內(nèi)部人員范圍是指司法機關,，包括法院、檢察院,、公安機關,、國家安全機關、司法行政機關的工作人員及其離退休人員,。但由于外部人員和內(nèi)部人員規(guī)定的主體存在一定的交叉重疊,，法院工作人員在記錄報告相關事項時容易發(fā)生混淆?！兑庖姟返?1條對準確把握記錄類型進行了詳細規(guī)定：人民法院工作人員（含退休,、借調(diào)、返聘人員）過問案件的,，一律界定為內(nèi)部人員過問,；人民法院以外的機關單位和領導干部干預過問案件的，一律界定為外部人員過問,；親屬,、朋友、熟人等不是利用公職人員或人民法院工作人員身份打聽請托過問案件的,，一律界定為接觸交往行為,。這樣做，對“三個規(guī)定”的基本要求未作任何更改,，還便于工作人員登記記錄相關事項,，便捷數(shù)據(jù)的匯總分析。
6.明確記錄報告平臺的使用規(guī)則,。記錄報告平臺作為法院工作人員報告信息的載體,，其使用管理與“三個規(guī)定”是否落實到位息息相關?！兑庖姟返?2條明確了平臺的使用規(guī)則，要求加強對法院工作人員填報信息的保護力度,。提出要按照不同層級法院和人員使用管理職責明確平臺的錄入,、查看、統(tǒng)計,、分析等權限,；法院工作人員不愿被他人知悉的填報信息,，也可通過平臺設置的直報系統(tǒng)報送上級法院直至最高人民法院，減少了信息報送的中間環(huán)節(jié),；明確了信息保護原則,，指出要嚴格控制記錄信息的知悉范圍，非因工作需要,，任何人不得查看接觸相關信息,；因泄露記錄信息和報告內(nèi)容，造成不良影響和后果的,，按照有關規(guī)定追究相關人員責任,。
（二）關于強化日常監(jiān)督,，建立長效機制的意見要求
日常監(jiān)督是否到位,，直接關系“三個規(guī)定”能否落地見效，《意見》第三部分立足實踐需要,，進一步提出了強化日常監(jiān)管,、建立長效機制的措施辦法。
1.關于報告制度,。根據(jù)“三個規(guī)定”要求,，法院工作人員需要及時記錄報告內(nèi)外部人員干預司法活動、插手具體案件處理的情況,，及時報告非因工作時間或非工作場所接觸當事人,、律師、特殊關系人,、中介組織情況,。做到全面留痕、有據(jù)可查,。在此基礎上,，《意見》第13條進一步厘清了報告制度的具體內(nèi)涵和時間節(jié)點。一是規(guī)范建立月報告制度,?！兑庖姟芬螅Y合本單位工作實際,，依托記錄報告平臺建立月報告制度,，及時記錄本人遇到的過問打聽案件情況、與當事人和律師等利害關系人接觸交往等情況,，沒有相關情況的也要進行“零報告”,。也就是說，每名法院工作人員都要成為貫徹落實“三個規(guī)定”的責任主體,，對自己的填報內(nèi)容負責,，在有記錄報告情形的情況下做到“一事一報,，隨時填報”。月報告執(zhí)行情況也不能做表面文章,，需要及時在本院范圍內(nèi)通報,，發(fā)現(xiàn)問題，及時督促整改,，用每月填報,、及時通報的方式推動“三個規(guī)定”在人民法院落地見效。二是要形成季度分析報告,?！兑庖姟诽岢觯訌妼Ρ驹杭拜爡^(qū)法院落實月報告制度情況的分析研判,，每季度匯總分析記錄報告情況和本季度查處的涉及“三個規(guī)定”典型案例等情況,，形成季度分析報告后，及時向同級政法委和上級法院報告,，同時抄送派駐紀檢監(jiān)察機構,對記錄報告之后的“后半篇”文章提出了明確要求,。
2.關于常態(tài)化督促機制?！额I導干部干預司法活動,、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》第11條,、《司法機關內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》第12條分別要求對外部,、內(nèi)部人員插手干預司法活動的情況納入黨風廉政建設責任制和政績考核體系?！蛾P于進一步規(guī)范司法人員與當事人,、律師、特殊關系人,、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》第12條提出將司法人員執(zhí)行本規(guī)定的情況作為年度考核和晉職晉級的重要依據(jù),。為進一步完善常態(tài)化督促機制，加強人民法院對“三個規(guī)定”條文的統(tǒng)一理解,、統(tǒng)一適用,，《意見》結合制度要求，進一步明確“法院工作人員執(zhí)行‘三個規(guī)定’及其單位執(zhí)行月報告制度的情況,，應當納入黨風廉政建設責任制和政績考核體系,，作為年度考核和晉職晉級的重要依據(jù)”。同時,，《意見》提出了一攬子落實措施：推動黨員干部在年度民主生活會,、組織生活會、述職述廉會上報告本人及其分管部門執(zhí)行“三個規(guī)定”的情況；不斷健全履職保護和正向激勵機制,，完善申訴控告制度，暢通申訴通道,，對故意刁難,、打擊報復如實記錄的法院工作人員的行為也要嚴肅處理；建立健全常態(tài)化督促機制,。
3.關于任職回避和離任人員管理,。親屬從事律師職業(yè)的法院領導和審判執(zhí)行人員未按規(guī)定進行回避，甚至個別親屬代理其任職法院案件,；法院工作人員沒有嚴格遵守禁業(yè)限制規(guī)定,，會產(chǎn)生利益輸送和利益勾連風險。2020年全國法院開展的突出問題專項整治活動,，將強化對法院工作人員親屬從事律師職業(yè)的監(jiān)管,、規(guī)范離任人員管理作為重點工作予以推進。為鞏固整治成果,，消除廉政風險點,，《意見》第15條和第16條分別規(guī)定了執(zhí)行任職回避和規(guī)范離任人員管理內(nèi)容。
一是進一步明確親屬從事律師職業(yè)的報告情形和任職回避規(guī)定,。需要向組織人事部門主動報告的親屬從事律師職業(yè)情況主要包括：法院工作人員的配偶,、父母、子女,、兄弟姐妹,、配偶的父母、配偶的兄弟姐妹,、子女的配偶,、子女配偶的父母從事律師職業(yè)。法院領導干部和審判執(zhí)行人員的配偶,、父母,、子女從事律師職業(yè)，符合任職回避條件的,，應選擇申請回避或做好親屬工作,，主動消除回避情形?！兑庖姟吩俅沃厣陮⒁兰o依規(guī)嚴肅處理不主動報告親屬從事律師職業(yè)情況,、違規(guī)代理和虛假回避等問題；對未按規(guī)定提出任職回避申請的,，也將由所在法院免去其所任領導職務或者將其調(diào)離審判執(zhí)行崗位,。二是要求進一步加強溝通協(xié)調(diào)，規(guī)范離任人員管理。針對“離任人員違規(guī)代理案件”問題,，《意見》要求加強與司法行政部門的聯(lián)動配合,，運用跨部門協(xié)作機制，做好信息通報,、信息核查,、聯(lián)合調(diào)查、線索移送等工作,。解決好目前法院有關管理部門針對離任人員身份信息,、從業(yè)情況缺乏有效跟蹤監(jiān)管手段問題，及時掌握其違規(guī)從事律師職業(yè),、違規(guī)代理訴訟案件,、充當訴訟掮客等行為的信息。人民法院內(nèi)部也要多措并舉,，充分運用約談,、申報等方式，掌握退休,、調(diào)離,、解聘、辭職,、辭退,、開除人員兼職和從業(yè)情況；及時跟進管理離任人員違規(guī)擔任律師或律師事務所法律顧問,、行政輔助人員等問題,；定期開展專項檢查，及時發(fā)現(xiàn),、及時處置違規(guī)代理,、不正當接觸交往等行為。
4.關于多措并舉,，強化監(jiān)督檢查和追責問責,。《意見》第17條至20條立足內(nèi)外部監(jiān)督管理機制,，提出一套監(jiān)督檢查和追責問責“組合拳”,，倒逼“三個規(guī)定”貫徹落實。具體內(nèi)容包括：一是要以公開促透明,，確保審判活動在受監(jiān)督和約束的環(huán)境下進行,。首先，人民法院要加強硬件建設,，通過配備智能電子云柜,、審判流程信息查詢等方式,，便捷當事人查詢信息；用“開前門,，堵后門”的司法態(tài)度,，暢通當事人、律師和社會各界知悉審判流程信息和司法公開信息的渠道,，有效解決因不能及時了解案件信息而請托,、打聽案件問題。其次,，法院工作人員要嚴格遵守相關規(guī)定，及時接見案件當事人,，主動接受當事人,、律師和社會各界監(jiān)督，推動司法權在陽光下運行,。二是要強化內(nèi)部監(jiān)督,，持續(xù)保持對違反“三個規(guī)定”行為的有效震懾?！兑庖姟返?8條將“三個規(guī)定”的落實情況納入專業(yè)法官會議和審判委員會會議的審查內(nèi)容,，合議庭和辦案人員在匯報具體案件時，應首先報告該制度執(zhí)行情況,；參會人員結合自身情形,，主動提出回避申請。結合權力運行的監(jiān)督制約機制,，通過完善類案參考,、案例指導等形式，防范自由裁量權的濫用,?！兑庖姟返?0條進一步提出要以大數(shù)據(jù)為抓手，結合信息化手段建立離任人員,、干警親屬從事律師職業(yè)及其代理案件的信息庫,，提高智能化技術手段篩查相關線索的能力。內(nèi)部巡視,、司法巡查,、審務督察和專項檢查也要將“三個規(guī)定”和回避制度落實情況納入檢查范圍，避免制度被束之高閣,，難以執(zhí)行,。特別是針對“零記錄”“零報告”“零查處”問題突出的單位和部門，適時進行專項檢查和重點督辦,，約談主要領導和相關部門負責人,。用強有力的內(nèi)部監(jiān)督機制有效推動全國法院貫徹落實“三個規(guī)定”,。三是要求嚴肅追責問責，增強制度剛性,。嚴厲的追責問責機制,，能夠倒逼法院工作人員放棄觀望心態(tài)和僥幸心理。因此《意見》第19條對追責問責機制進行了闡述,，目的在于以制度剛性營造不能違紀,、不敢違紀、不愿違紀的良好氛圍,。首先,，要求進一步加大對違反“三個規(guī)定”線索復查和責任倒查力度，梳理分析近年來收到的涉及“三個規(guī)定”的問題線索,，對長期,、反復舉報的問題線索進行“回頭看”，對已查處的違紀違法案件進行逐案倒查,，深入核查法院工作人員違規(guī)干預過問案件,、與當事人和律師等利害關系人不正當接觸交往、未如實記錄或補充填報等問題,，依紀依規(guī)對相關人員嚴肅追責問責,。其次，要充分發(fā)揮典型案例作用,，按照有關程序和權限定期或不定期通報本院和轄區(qū)法院查處的違反“三個規(guī)定”典型案例,，必要時可以向社會公開。對情節(jié)嚴重,、影響惡劣的,，可實行一案一通報，形成強大的警示震懾效應,。
?。ㄈ╆P于層層壓實責任、形成落實合力的具體規(guī)定
1.關于黨組主體責任,。各級黨組（黨委）要負起落實“三個規(guī)定”的主體責任,。《意見》第21條對此作了明確規(guī)定,。首先,，要不斷強化思想政治引領，自覺扛起政治責任,，從增強“四個意識”,、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的角度落實“三個規(guī)定”,，用抓制度落實的實際成效作為提高政治判斷力,、政治領悟力,、政治執(zhí)行力的現(xiàn)實檢驗。其次,，各級法院領導班子成員特別是“一把手”要增強抓制度落實的責任感和緊迫感,，率先垂范，帶頭記錄報告,，規(guī)范對外交往,。再次，黨組要把“三個規(guī)定”落實情況納入黨組重大議事日程和重大請示報告事項,，結合黨風廉政建設和反腐敗工作,，定期或不定期進行研究部署。通過壓實黨組的主體責任,，確保落實“三個規(guī)定”的具體措施見到實效,，堅決防止將制度要求僅寫在紙上、掛在嘴上的現(xiàn)象,。
2.關于職能部門監(jiān)管職責?！兑庖姟返?2條要求各級法院督察部門或承擔督察職能的部門,、組織人事部門、信息技術部門,、紀檢監(jiān)察部門等切實履行職能,，加強協(xié)調(diào)配合，形成聯(lián)動機制,。督察部門或承擔督察職能的部門要在平臺的使用管理,、健全內(nèi)部通報和定期報告制度、督促法院工作人員及時記錄報告,、做好匯總分析和線索移送工作上切實擔負起職責,。組織人事部門要依托記錄報告平臺，會同督察部門或承擔督察職能的部門加強監(jiān)督管理工作,，對干警親屬從事律師職業(yè)和離任人員從業(yè)情況分別建立工作臺賬,，及時更新，實施動態(tài)管理,，定期抽查核查,，并將落實“三個規(guī)定”工作要求和月報告制度的執(zhí)行情況納入考評體系，發(fā)揮考評“指揮棒”作用,。信息技術部門要做好平臺的維護管理工作,，深入挖掘平臺使用效能，為“三個規(guī)定”的貫徹落實提供有力的技術支撐,。紀檢監(jiān)察部門對督察部門移送的相關問題線索,，要按規(guī)定核查,，及時作出處理，倒逼制度執(zhí)行,。
3.關于內(nèi)設部門的日常管理職責,。各級法院內(nèi)設部門負責人要切實履行“一崗雙責”，做如實記錄的表率,，同時要擔負起監(jiān)督管理職責,，嚴格審核把關填報信息，確保填報工作不漏環(huán)節(jié),、不留死角,、不走過場；要對本部門記錄報告情況進行定期分析研究,，及時掌握本部門工作人員遵守“三個規(guī)定”的動態(tài),，有針對性的進行監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)問題及時提醒,、督促整改,，形成一級抓一級，層層抓落實的良好局面,。
