日前，國務院通過了《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱《條例》）,，并將于2006年4月15日起正式施行,?！稐l例》對1993年頒布的《取水許可制度實施辦法》（以下簡稱《辦法》）作了全面修訂,，為準確理解《條例》立法精神,，中國政府網(wǎng)記者采訪了國務院法制辦公室負責人,。
問：為什么要對《辦法》進行修訂,？
答：《辦法》自1993年9月1日施行以來,，對于規(guī)范取水許可,，促進水資源節(jié)約、保護與合理利用,，發(fā)揮了積極的作用,。但隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和行政管理體制改革的逐步深入，取水許可工作也面臨著一些新的情況：一是,，中央提出建立節(jié)約型社會的戰(zhàn)略目標,，這對合理配置水資源、節(jié)約利用水資源提出了更高的要求,，取水許可制度需要根據(jù)當前的實際情況,，在總結實踐經(jīng)驗的基礎上，進一步完善和規(guī)范,；二是,，按照2002年修訂的水法規(guī)定，對取水需要加強統(tǒng)一管理,，并強化流域統(tǒng)一調(diào)度,，避免在水資源管理中的地區(qū)分割與部門分割；三是,，依照行政許可法的規(guī)定,，需要進一步明確取水許可的條件和程序，增加水資源配置的透明度,，便于社會監(jiān)督,。四是，水資源費征收管理和取水許可制度密切相關,，由于《辦法》沒有規(guī)范水資源費問題,，導致實踐中出現(xiàn)水資源費政策不統(tǒng)一,、征收程序不規(guī)范、使用方向不合理等問題,，有必要在總結地方實踐經(jīng)驗的基礎上,，對其予以適當規(guī)范。
問：為什么取水需要許可并繳納水資源費,，《條例》有沒有作出例外規(guī)定,？
答：按照2002年修訂的水法規(guī)定，水資源屬于國家所有,，由國務院代表國家行使所有權,，凡是直接從江河、湖泊或者地下取水的單位和個人,，都應當按照國務院規(guī)定,，申請領取取水許可證，并向國家繳納水資源費,。取水許可和征收水資源費,，是國家作為公共管理者和資源所有人，對有限自然資源開發(fā)利用進行調(diào)節(jié)的一種行政管理措施,?！ “凑账ㄓ嘘P規(guī)定并結合實際情況，《條例》明確了不需要申請領取取水許可證和繳納水資源的幾種例外情況：一是,，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘,、水庫中的水；二是,，家庭生活和畜禽飲用少量取水,；三是，為保障生產(chǎn)安全和公共安全臨時應急?。ㄅ牛┧?；四是，為農(nóng)業(yè)抗旱和維護生態(tài)與環(huán)境必須臨時應急取水等,。除此以外,，其他利用取水工程或者設施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的,，都必須申請取水許可,，并依法繳納水資源費。
問：《條例》對水資源費征收使用管理作了哪些規(guī)定,？
答：《條例》對水資源費征收使用管理主要作了三方面的規(guī)定：
一是,，明確水資源費征收標準的制定原則,。我國幅員遼闊,，地區(qū)間水資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大差異,，由各省制定水資源費征收標準還是比較合理的，但國務院需要把制定標準的原則明確下來,?！稐l例》規(guī)定，除中央直屬和跨省水利工程水資源費征收標準由中央制定外,，其他水資源費征收標準由取水口所在地省級人民政府制定。制定水資源費征收標準應當有利于水資源的合理開發(fā),、利用,、節(jié)約和保護，與當?shù)厮Y源條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應,，并充分考慮到不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的差別,。
二是，完善水資源費征收和繳納程序,。為了提高行政效率,，方便當事人，在總結實踐經(jīng)驗的基礎上,，《條例》規(guī)定,，水資源費原則上由取水審批機關負責征收，取水審批機關按照實際取水量和水資源費征收標準確定具體的繳納數(shù)額后,，向取水單位或者個人送達書面通知,。取水單位或者個人應當自收到通知之日起7日內(nèi)辦理繳納手續(xù)，如果有特殊困難的,，可以申請緩繳,。
三是，規(guī)范水資源費的分配和使用,。為了確保水資源費“取之于水,、用之于水”，《條例》規(guī)定,，水資源費應當解繳國庫,，全額納入財政預算，主要用于水資源的節(jié)約,、保護和管理,，任何單位和個人都不得截留、侵占或者挪用水資源費,。
問：《條例》規(guī)定對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接取水征收水資源費的主要考慮是什么,，是如何規(guī)定的？
答：妥善處理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接取水的水資源費征收問題,，關系到節(jié)約水資源和農(nóng)民減負增收,?？紤]到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水量大（據(jù)水利部統(tǒng)計，2004年,，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水3585.7億立方米,，占當年總取水量的64.6%，其中農(nóng)田灌溉取水3227.1億立方米,，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水量的90%）,、用水模式粗放，不利于水資源的可持續(xù)利用,，國務院決定對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水征收水資源費,。但需要強調(diào)的是，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接取水收費只是一種手段,，目的在于促進灌溉方式轉變,、培養(yǎng)農(nóng)民節(jié)約用水意識，而且在作出規(guī)定時,，統(tǒng)籌考慮了減輕農(nóng)民負擔與促進水資源節(jié)約利用兩個因素,，分不繳、免繳和低標準繳納三種情況作了規(guī)范：
一是,，明確了農(nóng)民不需要繳納水資源費的情形,。《條例》規(guī)定,，農(nóng)民使用本集體的水塘,、水庫中的水，家庭生活和畜禽飲用等少量取水,，均不需要申請取水許可,，也不需要繳納水資源費。農(nóng)民使用供水工程例如水庫中的水,，只需向供水工程單位繳納水費,，水資源費由供水工程單位向國家統(tǒng)一繳納。
二是,，規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水在定額內(nèi)免繳水資源費,。《條例》規(guī)定,，省,、自治區(qū)、直轄市應當核定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水定額,，直接從江河,、湖泊或者地下取用水資源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，只要沒有超過定額,，就不需要繳納水資源費,，也就是說,，對于大量的、分散的單個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者而言,，基本上都可以免繳水資源費,。
三是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)超定額取水的,，雖然需要繳納水資源費,，但水資源費征收標準也比較低?！稐l例》規(guī)定,，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水的水資源費征收標準，應當根據(jù)當?shù)厮Y源條件,、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況和促進農(nóng)業(yè)節(jié)約用水需要制定,。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水的水資源費征收標準應當?shù)陀谄渌袠I(yè)例如工業(yè)用水,、城市生活用水的水資源費征收標準,，糧食作物的水資源費征收標準應當?shù)陀诮?jīng)濟作物的水資源費征收標準，具體征收步驟和范圍由省級人民政府規(guī)定,。實踐中,，農(nóng)業(yè)水資源費標準也確實是比較低的，據(jù)水利部估算,，全國農(nóng)業(yè)水資源費征收標準綜合平均水平大約為0.002元/立方米,。
《條例》施行后，各級地方人民政府應當采取措施,，加大投入,，大力研究推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)水技術，加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的引導和扶持力度,，鼓勵農(nóng)民逐步改變高耗水的生產(chǎn)習慣,，提高農(nóng)業(yè)用水效率，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè),。
問：與《辦法》相比,，《條例》在取水許可制度上作了哪些修改與完善？
答：一是,，規(guī)范了取水許可程序,。為了更好地保護相對人權益，提高行政效率,，按照行政許可法的有關規(guī)定,，《條例》進一步完善了取水許可申請、受理,、審批的程序,，明確了審批權限和期限,，規(guī)范了取水申請批準文件和取水許可證的主要內(nèi)容、發(fā)放程序和有效期限,，增強了法律的可操作性,。
二是，明確了取水許可審批的基本依據(jù),?！稐l例》規(guī)定，取水許可實行總量控制與定額管理,，審批機關應當依據(jù)流域,、區(qū)域間的水量分配方案或者協(xié)議，首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水,，并兼顧農(nóng)業(yè),、工業(yè)、生態(tài)與環(huán)境用水以及航運等需要,。
三是,，增強了審批的公開性和透明度?！稐l例》規(guī)定,，取水涉及社會公共利益需要聽證的，審批機關應當向社會公告并舉行聽證,；取水涉及申請人與他人之間利害關系的,，審批機關在作出是否批準取水申請的決定前，應當告知申請人和利害關系人,，申請人,、利害關系人要求聽證的，審批機關應當組織聽證,。對于取水許可證的發(fā)放情況,，審批機關應當定期公告。
四是,，明確了不予批準的情形,。為了加強水資源保護，避免行政機關任意“不許可”或者“亂許可”,，《條例》明確了不予批準的情形：在地下水禁采區(qū)取用地下水的,；在已經(jīng)達到取水許可控制總量的地區(qū)增加取水量的；可能對水功能區(qū)水域使用功能造成重大損害的,；取水,、退水布局不合理的；公共供水管網(wǎng)能夠滿足用水需要時，建設項目自備取水設施取用地下水的,；可能對第三者或者社會公共利益產(chǎn)生重大損害等,。
五是，強化了取水許可審批的法律約束力,?！稐l例》規(guī)定，取水申請經(jīng)審批機關批準后,，申請人方可興建取水工程或者設施,；需由國家審批、核準的建設項目,，未取得取水申請批準文件的,，項目主管部門不得審批、核準該建設項目,。
問：為保證取水許可和水資源費征收管理制度落到實處,，《條例》規(guī)定了哪些監(jiān)督管理措施，在《條例》實施前和執(zhí)行中需要注意什么問題,？
答：《條例》規(guī)定的監(jiān)督管理措施主要有：一是,，加強對取水單位和個人的后續(xù)監(jiān)管。為了促進合理取水和節(jié)約用水,，保護生態(tài)環(huán)境,，維護公共利益,，《條例》規(guī)定,，國家實行年度取水總量控制制度，取水單位和個人應當在每年12月31日前向審批機關報送本年度取水情況和下一年度取水計劃建議,，如果出現(xiàn)自然原因導致水量減少,、取水對生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響、地下水嚴重超采等問題,，審批機關可以對取水單位和個人的年度取水量進行限制,，在發(fā)生重大旱情時，還可以對其取水量予以緊急限制,。二是,，規(guī)范行政機關的執(zhí)法行為，強化層級監(jiān)督,?！稐l例》規(guī)定，審批機關在對取水單位和個人取水量予以限制前,，應當及時作出書面通知,；監(jiān)督檢查人員在執(zhí)行公務時，應當出示合法有效的行政執(zhí)法證件；下級水利部門應當將取水許可證發(fā)放情況定期報送上級水利部門,，上級水利部門發(fā)現(xiàn)越權審批,、違法審批等問題的，應當及時要求下級水利部門糾正,。
現(xiàn)在距《條例》實施只有一個月左右的時間,，當前我們應該著重抓好以下兩方面的工作：一是，有關部門和地方人民政府要加大宣傳力度,，讓社會和群眾盡快熟悉《條例》確立的各項制度,，為實施打好基礎。二是,，要盡快清理不符合《條例》精神的各種規(guī)章與文件,，該廢的廢，該改的改,，《條例》要求建立的各項配套制度,，例如取水許可審批權限劃分、水資源費征收標準等,，在《條例》實施前應當盡快落實,。
“徒法不足以自行”，再好的制度也需要人來落實,，《條例》施行以后,，各級水利部門要按照國務院的要求，嚴格執(zhí)法,、公正執(zhí)法,；地方各級人民政府要加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，避免法律在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差,，發(fā)現(xiàn)有違法或不當?shù)男袨?，應當及時糾正。法制建設需要全社會的參與,，群眾監(jiān)督是保證法律執(zhí)行的重要手段,，希望社會各界及時向我們反饋《條例》執(zhí)行中遇到的問題。
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